2019年6月4日中午12点，我院第113期求是学术讲座在求是楼320会议室举行。本期主讲嘉宾是国家发改委国土开发与地区经济研究所国土开发研究室主任黄征学研究员。他分享的主题是“国土空间规划的前世今生”。讲座由我院土地管理系主任张占录教授主持，我系吕萍教授、黄燕芬教授、夏方舟老师、城市规划与管理系系主任郐艳丽教授、张磊副教授以及北京师范大学政府管理学院田光进副教授等40余名师生出席。

2014年，国家在28个市县开展“多规合一”试点以来，在规划编制技术、方法、内容方面做了大量探讨，取得了部分可复制、可推广的经验。2018年3月国务院机构改革后，国土空间规划迈上新台阶。黄征学研究员在系统回顾国土空间规划演变历程的基础上，结合中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》分析了国土空间规划未来的发展方向和愿景。

图1 黄征学研究院作学术讲座

图2 讲座现场

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国土空间规划产生背景

黄征学研究员提到，国土空间规划的产生，一是空间资源竞争激烈，二是空间规划管理权竞争激烈，三是行政效能越来越低，四是生态破坏越来越严重。空间资源竞争激烈导致多个部门同时管理有价值的空间，如城乡结合部和城市，部门争权和行政审批受阻导致行政效能降低。这也就是规划带来的“反公地悲剧”，即每一个部门的规划都划定相应的界线限制人类活动，结果导致所有人都进入不了。此外，我们曾经对自然空间和生态空间的价值认识不到位，多部门管理使得一些生态空间被重复管理，另一些则无人管理，两极分化最终导致生态空间的流失。因此，2000年之后，大家对国土空间规划的重视越来越高，逐步提出了空间用途管制，而不再是土地用途管制，力争实现以要素为基础管理向以空间为单位管理转变的目标。换言之，在经济快速发展的过程中，空间资源竞争给政府部门权责、生态环境、国民经济运行的效率以及制度之间的摩擦（即所谓的交易成本）带来很大影响。因此，需要做国土空间规划。

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国土空间规划发展历程

黄征学研究员提到，国土空间规划的发展主要经历了五个阶段：一是“多规合一”自主探索阶段，二是“多规合一”摸索阶段，三是技术探索阶段，四是“多规合一”技术完善阶段，五是空间规划统一管理阶段。

2003年

广西钦州提出以国民经济和社会发展规划为依据，加强城乡规划与土地利用规划相衔接的“三规合一”规划思路，但此时的“多规合一”总体还停留在理念上，社会上应者寥寥。

2008-2012年

“多规合一”开始步入政府自发实践期，是“自上而下”向国家部委争取空间管理政策和权限的过程。

2013年

习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”，形成一个县（市）一本规划一张蓝图之后，“多规合一”真正进入国家推动期，主要特征为自上而下的授权式改革。

2014年

国家发改委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部四部委印发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。

2015年10月

国家“十三五”规划建议提出“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进多规合一”后，规划技术开始转变。

2016年

海南、宁夏等9个省区开始开展省级空间规划试点工作。

2018年3月

国务院机构改革，将主体功能区规划、城乡规划、国土规划、土地利用总体规划的职能赋予新组建的自然资源部。

2019年5月

中共中央国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，国土空间规划体系构建工作正式全面展开。

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国土空间规划的发展展望

黄征学研究员提到，国土空间规划涉及一个理念、两个导向、三大体系、四大要求、五大举措。一个理念指生态文明的理念。国土空间规划方案要在生态文明体制的总方案中提出来，要用空间的思维解决生态问题，减少人类活动对环境的干扰。两个导向指问题导向和目标导向。前者主要针对“规划类型过多、内容重叠冲突、审批流程复杂、周期过长、地方规划朝令夕改”等问题，“建立全国统一、权责清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局”；后者强调全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。三大体系指规划行政体系、规划运作体系、规划技术法规体系。四大要求指战略性、科学性、协调性、操作性。五大举措指强化规划权威性、改进规划审批、健全用途管制制度、监督规划实施、推进“放管服”改革。

黄征学研究员的精彩分享引起了现场观众的浓厚兴趣。师生们分别就发展规划和空间规划之间的关系、边境地区发展问题、生态空间和农业空间的交叉、规划刚性和科学性之间的平衡等问题进行了提问。最后，张占录教授对本期讲座进行了总结，吕萍教授和郐艳丽教授向黄征学研究员颁发求是学术讲座证书，参加讲座的教师与黄征学研究员合影留念。

图3 吕萍教授、郐艳丽教授向黄征学研究员颁发求是学术讲座证书

黄征学研究员的精彩分享引起了现场观众的浓厚兴趣。师生们分别就发展规划和空间规划之间的关系、边境地区发展问题、生态空间和农业空间的交叉、规划刚性和科学性之间的平衡等问题进行了提问。最后，张占录教授对本期讲座进行了总结，吕萍教授和郐艳丽教授向黄征学研究员颁发求是学术讲座证书，参加讲座的教师与黄征学研究员合影留念。